Поправки и экономические обоснования к закону «О деятельности по организации и проведению азартных игр»
1. Размещение казино в гостиницах, находящихся в государственной и муниципальной собственности
Во многих странах мира, не исключая Россию, система «звезд» положена в основу классификации уровня комфортабельности гостиниц по категориям. В большинстве государств классификация гостиниц и других средств размещения определяется, в том числе, и наличием в них возможностей оказания на высоком уровне услуг иных (не гостиничных) видов деятельности, например, общественного питания, зрелищно-развлекательных мероприятий, игорных и увеселительных заведений. Более того, часто именно «звездность» (определение знака категории гостиницы) позволяет претендовать на право размещения на территории гостиницы игорного заведения. Например, согласно египетскому законодательству об игорном бизнесе, казино могут располагаться исключительно в отелях, категории «5 *****». Законодательство Туниса, Марокко, о. Аруба, Багамских островов, Северной и Южной Кореи также предполагает размещение казино исключительно в гостиницах, основной направленностью которых является размещение туристов из зарубежных стран. Во многих странах мира, в которых легализована деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, казино также расположены, прежде всего, в гостиницах (США, Великобритания, Франция, Польша, Болгария, Австралия и т.д.).
В России в соответствии с приказом Федерального агентства по туризму от 21 июля 2005 г. N 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения» наличие казино (или зала игровых автоматов) является одним из критериев балльной оценки гостиниц и других средств размещения различных категорий.
В случае вступления Закона в силу с 1 января 2007 года, через 6 месяцев у многих гостиниц, здания которых находятся в государственной или муниципальной собственности в результате закрытия функционирующих при отелях казино может снизиться категория звездности, что приведет к снижению бюджетного финансирования гостиниц на следующий год. Так, в Москве в гостиницах не менее 3 звезд расположено 13 казино, а всего в России, по экспертным данным, при гостиницах расположено до 150 казино.
Считаем, что в ст. 6 Закона «6. Игорное заведение не может быть расположено: в зданиях (строениях, сооружениях), находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и предприятия» необходимо на переходной срок действия закона добавить фразу «за исключением гостиниц категории не менее 3, находящихся в государственной или муниципальной собственности.».
2. Минимальный размер площади игорных заведений (казино)
Согласно ст. 12. «Требования к отдельным видам игорных заведений на территории игорных зон поселений» площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее 800 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет.
Данный пункт требует серьезной доработки как юридического и лингвистического характера, так и финансово-экономического.
На сегодняшний день в России работает около 900 казино (из них только 57 (6,3%) находится в Москве и 21 (2,3%) в Санкт-Петербурге), в которых расположено немногим более 4 тыс. игровых столов (4.363 игровых стола по официальным данным Федеральной налоговой службы на 01.01.2006 г.), что составляет от зарегистрированных объектов налогообложения игорного бизнеса в целом по России на 01.01.2006 г. лишь 1,22% (более 98% составляют игровые автоматы).
Начиная с 2000 года количество игровых столов не превышает 4% общей доли зарегистрированных объектов налогообложения игорного бизнеса, помимо этого темпы роста увеличения числа игровых столов на территории России являются не столь ощутимым, как рост количества игровых автоматов. Именно поэтому считаем, что к регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр в казино необходимо подходить более взвешено.
Новым требованиям, предъявляемым ст. 12 законопроекта, а именно наличию площади зоны обслуживания участников азартных игр в казино 800 метров соответствуют в Москве – 32 казино, в Санкт-Петербурге 11. Совсем другая картина в регионах (91,4% всех казино в России). Согласно данным Ассоциации деятелей игорного бизнеса в регионах данному требованию смогут соответствовать:
ЦФО – 35-40 казино (из которых 32 казино в г. Москве)
СЗО – 14-16 казино (из которых 11 казино в г. Санкт-Петербург)
ЮФО – 3-6 казино
ПФО – 5-7 казино
УФО – 6-8 казино
СФО – 4-6 казино
ДФО – 5-7 казино
Следовательно, при вступлении Закона в силу, в России новым требованиям будут отвечать лишь 72-90 казино, из которых 33 казино находятся в крупнейших городах страны – Москве и Санкт-Петербурге.
Таким образом, общее сокращение количества казино по стране – без учета других факторов, таких как требования по минимальному количеству игорного оборудования, расположению игорных заведений (казино), предъявляемым законом размеров «чистых активов» (600 млн. руб.) и т.д. составит 90-92%, что повлечет за собой с 01.06.2007 г. выпадение доходов из бюджетов регионов в сумме около 3-3,5 млрд. рублей ежегодно.
Зарубежный опыт правового регулирования деятельности по организации и проведения азартных игр в казино в ряде случаев предусматривает наличие минимальной площади для организации и проведения азартных игр. Например, согласно законодательству Хорватии площадь казино составляет 400 кв. м. Однако, в большинстве стран мира деятельность по организации и проведению азартных игр в казино регулируется финансовыми требованиями к ее организаторам (Бельгия, Чехия, Польша, Латвия, Литва, Эстония, Венгрия). В этих странах для организации и проведения азартных игр в казино необходимы финансовые средства, эквивалентные от 100 тыс. до 1 млн. долларов, что в проекте закона с лихвой компенсируется (согласно ст. 7 законопроекта для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр организатору игорного заведения необходимо иметь чистые активы в размере 600 млн. рублей). Таким образом, на наш взгляд требование о наличии специального помещения минимальной площадью в 800 кв.м. для функционирования казино в данном законопроекте избыточно, особенно учитывая то обстоятельство, что с 2009 года игорные заведения (казино), к которым будут применены такие требования, будут расположены всего в двух зонах поселений.
В целях уменьшения бюджетных потерь регионов в 2007-2008 годах Ассоциация деятелей игорного бизнеса полагает возможным уменьшить предлагаемую законопроектом минимальную площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино с 800 кв. м. до 400 кв. м. или вовсе исключить ее, как избыточную функцию государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр и пари.
Считаем также, что в решении вопроса о предъявлении особых требований к казино, расположенным в Москве и Санкт-Петербурге и регионах, учитывая большую разницу как в доходности, так и в размерах казино, возможен компромисс: для Москвы и Санкт-Петербурга данное требование (минимальная площадь обслуживания участников азартных игр в казино - 800 кв.м.) оставить в силе, а для казино, расположенных в регионах, данный размер снизить до 400 кв.м. или исключить вовсе.
Предлагаем внести в законопроект следующие поправки. Ст.12. Требования к отдельным видам игорных заведений на территории игорных зон поселений изложить следующим образом:
Площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино, расположенным в городах федерального значения не может быть менее 800 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет. Для остальных городов площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее 400 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет. Либо, с учетом изложенного, исключить часть 1 п.1 ст.12 вовсе как избыточную.
3. Чистые активы организатора игорного заведения
Законопроектом вводится новое понятие определения финансовой состоятельности организатора игорного заведения. Согласно п.2 ст.7 «Чистые активы организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр должны быть не менее 600 млн. рублей».
Применение в законопроекте механизма, ранее не известного ни в предпринимательской среде, ни контролирующим органам, может серьезно усложнить работу по организации и проведению азартных игр и пари, а также их периодические проверки. На наш взгляд, более уместными для участников рынка было бы применение понятия «уставный капитал».
4. Понятийный аппарат
Законопроектом предусмотрен весьма слабый понятийный аппарат. Например, в понятиях «деятельность по организации и проведению азартных игр», «азартная игра» и «пари», вводимых статьей 4 законопроекта, понятие «участники азартных игр» используется только во множественном числе. Это исключает заключение основанного на риске соглашения между организатором и одним участником. Из известных нам азартных игр, пари и взаимных пари, проводящихся во всех странах мира, под действие данного законопроекта подпадают лишь взаимные пари (тотализатор), а также игры клубного типа. В России на 01.01.2006 года из 412885 зарегистрированных объектов игорного бизнеса имеется лишь 8 касс тотализаторов и около 60 игровых столов для игр клубного типа. Таким образом, общий процент зарегистрированного игорного оборудования из существующего сегодня, которое после вступления закона в силу сможет легально работать в России, составляет 0,0002% от общего количества игорного оборудования.
Также считаем, что использование в понятийном аппарате выражения «основанных на риске соглашений о выигрыше» - не вполне уместно и является скорее анахронизмом, чем шагом вперед в правовом регулировании игорной деятельности. Основой любой сделки в игорном бизнесе является определение результата игры согласно утвержденным организатором правилам игры, результат которой основывается на случайности выпадения различных комбинаций (карты, кости, рулетка, игровой автомат, все виды пари).
Весьма странное определение проектом закона дается «тотализатору». (Тотализатор - игорное заведение или часть игорного заведения, в котором организатор игорного заведения организует заключение пари между участниками данного вида азартных игр). Тотализатор - это не игорное заведение, это - вид пари, то есть разновидность сделки.
Помимо этого в законопроекте отсутствуем легальное определение «пари», являющегося основой всех сделок, заключаемых в букмекерских конторах и в помещениях, организующих взаимные пари (тотализатор).
Предлагаем внести следующие изменения в понятийный аппарат законопроекта:
азартная игра – игра, участие в которой позволяет приобретать имущество или имущественные права, результат которой определяется действиями, основанными на случае, при этом участник несет риск лишиться ставки, внесенной за право участия в игре.
пари – соглашение о выигрышной ставке (выигрыше), заключенное одним или несколькими участниками с организатором азартных игр и пари, исход которого зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет и на которое стороны пари не имеют возможности оказывать влияния своими действиями;
взаимные пари (тотализатор) - соглашение о выигрышной ставке (выигрыше), заключенное двумя или несколькими участниками между собой в котором организатор тотализатора участвует как сторона и исход которого зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет и на которое стороны пари не имеют возможности оказывать влияния своими действиями).
5. Игровые зоны
Считаем, что вопрос о введении специальных игровых зон в России требует более тщательной и продуманной подготовки, в связи с чем, предлагаем увеличить переходной период действия общей части закона с 2 до 4-х лет.
Юридический комитет АДИБ
